Por Joaquín Olona. Zaragoza, 18 de febrero de 2017.

Cuando Franklin Delano Roosvelt (1882-1945) llega a la presidencia de los Estados Unidos (1933), la nación se encuentra al borde del abismo. Las tormentas de polvo (Dust Bowl), un desastre ambiental prologado, entre 1930 y 1939, y  causado por el efecto combinado de la sequía y las malas prácticas agrícolas, agravaron los efectos de la Gran Depresión de 1929. Las malas cosechas devaluaron las tierras y el caos del sistema financiero llevaron a la banca rota a los agricultores de las Grandes Llanuras, que no pudieron hacer frente a sus hipotecas. Los  efectos se hicieron sentir en todo el mundo.

El Presidente Roosvelt ( 1933-1945) promete «esfuerzos concretos para aumentar el valor de los productos agrícolas» y su administración, bajo la dirección del Secretario de Agricultura Henry A. Wallace, aprueba en 1933 la Agricultural Adjustment Act (PL 73-10) dando origen con ello a lo que desde entonces se conoce como Farm Bill. Nace así la política agrícola moderna, orientada al apoyo de las rentas agrícolas al tiempo que se asegura el abastecimiento de alimentos a la población, que sustituye a la vieja política de Reforma Agraria basada en la distribución de la tierra. La Política Agrícola Común (PAC) no aparece hasta 1962, casi 30 años más tarde que la Farm Bill.

En 1933, dar dinero directamente a los agricultores no era una opción en los Estados Unidos ya que habría sido visto como una política socialista. La solución que se adoptó fueron los precios de garantía. En 1936, el impuesto que financiaba la Farm Bill de 1933, aplicado al procesamiento de las materias primas, fue declarado inconstitucional por beneficiar a los agricultores y perjudicar a todos los demás. Sin embargo, la transferencia de dinero a los agricultores para conservar el suelo, en base a la Ley de Conservación del Suelo de 1935 (PL 74-46,) no había sido impugnada por los tribunales y permitió renovar la Farm Bill en 1936 mediante la Soil Conservation and Domestic Allotment Act (PL 74-461).

La Farm Bill de 1936 pretendía “asegurar la protección de la tierra contra la erosión del suelo y otros fines”. Los “otros fines” eran elevar el poder adquisitivo de los agricultores. La población, tras el Dust Bowl y el trabajo de H.H. Bennett, era sensible a la conservación del suelo y los analistas consideraron que esta conservación era de interés público y que, por lo tanto, debía ayudarse con fondos públicos a que los agricultores la llevasen a cabo (Helms, 2003). La nueva política agrícola había arraigado.

La Farm Bill ha tenido continuidad desde su creación en 1933 si bien ha pasado por diferentes fases en relación con su apoyo presidencial y parlamentario. Así, por ejemplo, el presidente Ronald Reagan (1981-1989) afirmaba que “Si el dinero pudiera resolver el problema agrícola, los Estados Unidos lo habrían resuelto hace tiempo”.  El presidente George Walker Bush (2001-2009) vetó la Farm Bill en 2008 por considerar excesiva la ayuda aplicada a los agricultores y excesivos los riesgos de demanda por parte de la Organización Mundial de Comercio (OMC). La mayoría de 2/3 del Congreso permitió superar el veto presidencial. El presidente Barak Hussein Obama (2009-2017), en octubre de 2013, declaraba que ”Deberíamos aprobar la Farm Bill, de la que los agricultores de América dependen, que protege de la necesidad a niños y adultos vulnerables, y que ofrece a las comunidades rurales oportunidades de crecimiento así como las certezas que a largo plazo merecen.“  Obama tuvo dificultades para obtener la aprobación la nueva Farm Bill  de 2014 por parte del  Congreso. Habiendo finalizado la prórroga de la  Farm Bill de 2008 en septiembre de 2013 no pudo aprobarse para el  nuevo periodo 2014-2018 hasta febrero de 2014.

Casi nada de lo que configura la PAC puede considerarse verdaderamente original. Como se ha  visto, no es original en su creación. Pero tampoco lo es ni en su desarrollo ni en su evolución que, a juzgar por los hechos, parece verse fuertemente influida por la Farm Bill pero con efecto retardado. Así Estados Unidos abandonó la politica de precios y mercados a partir de 1985; la Unión Europea no lo hace hasta 1992 con la Reforma MacSharry. La Farm Bill introduce el apoyo a la retirada de tierras agrícolas de la producción  en 1956 para abandonarlo en 1996. La PAC adoptó esta política entre 1988 y 2008. Los programas agroambientales como tales fueron introducidos por la Farm Bill en 1985 mientras que la PAC no los adopta hasta 1992. Ni siquiera los Programas de Desarrollo Rural introducidos por la PAC en 1988 son una aportación europea ya que la Farm Bill los aplica desde 1970. La Farm Bill  2014-2018, aprobada casi al mismo tiempo que la Reforma de la PAC de 2014, elimina completamente los pagos directos desacoplados introducidos en 1996 aplicando nuevas fórmulas de apoyo a las rentas y gestión de riesgos basadas en ingresos de referencia y seguros agrarios. Por el contrario la PAC refuerza y consolida los pagos directos desacoplados, introducidos en 2003.

Sólo el enfoque socio-estructural propuesto por Mansholt en 1968, que fue enérgicamente rechazado por los agricultores europeos, junto con el sistema de seguros agrarios introducidos en España  mediante ley de 1978,  tomada como referencia en todo el mundo, pueden considerarse aportaciones europeas verdaderamente originales a la política agrícola moderna.

Podría decirse que la PAC, que ahora aborda el debate sobre su futuro, debe decidirse entre dos opciones alternativas:

• Seguir copiando, con retraso, las herramientas de la Farm Bill. En tal caso no es difícil pronosticar el final de los pagos directos desacoplados y, con ello, el de los derechos históricos en los que se basa la PAC. Es más difícil pronosticar cuál será la evolución de la Farm Bill, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades políticas que ha tenido que superar durante la última década sí como el confuso panorama introducido por Donald Trump.
• Apostar por un enfoque original, no por ser original sino para asegurar la coherencia con  nuestras condiciones socio-territoriales y estructurales, que nada tienen que ver con las de los Estados Unidos. En este caso el sistema de pagos directos desacoplados, basado en derechos históricos, también es rechazable puesto que, entre otros motivos, impide cambiar las cosas.

Por Joaquín Olona. Zaragoza, 15 de febrero de 2017.

Sicco Mansholt (1908-1995) puede considerarse  el padre de la PAC así como de sus reformas.  Primer Comisario Europeo de Agricultura  (1958-1972), había sido antes Ministro de Agricultura de Holanda (1945-1956). Fue Presidente de la Comisión Europea entre 1972 y 1973.

Tras impulsar la creación de la PAC en 1962 presentó en 1968 un Memorándum sobre su reforma («Plan Mansholt») tras darse cuenta de que la inadecuada estructura agraria hacía que la política de precios y mercados aplicada a sectores específicos (cereales, leche, vacuno de carne, azúcar, etc.) fuera ineficiente y generase desequilibrios. Para afrontarlo propuso equiparar las rentas agrarias y compensar las desventajas geográficas reduciendo el número de agricultores, aumentando la dimensión de las explotaciones y mejorando su eficiencia. El Pan fue objeto de un enérgico rechazo por parte de los agricultores y Mansholt tuvo que retirarlo sin que nadie, por el momento, se haya atrevido a volver sobre sus pasos.

Pero el tiempo parece haberle dado la razón a Mansholt y su Reforma de 1968:

•  Desde 1968 el número de agricultores no hace más que reducirse drásticamente pero de forma descontrolada, generando con ello despoblación rural, desequilibrio territorial y un envejecimiento que ahorra compromete la renovación del sector.
• Los graves desequilibrios ocasionados por la PAC de los precios y mercados a sectores preferentes condujo al colapso del presupuesto comunitario y, con ello, a la nefasta idea del abandono de la producción agrícola aplicada en la Reforma de 1992.
• Las sucesivas reformas de la PAC, sin lograr el estrechamiento de la brecha de renta, se han traducido en una política pública progresivamente más compleja, ineficaz e injusta. Sobre todo por la consolidación de unos derechos históricos desacoplados de la producción que desincentivan la productividad y la mejora de las explotaciones.

Tras más de 50 años de PAC persiste una acusada brecha de renta entre los agricultores y el resto de los ciudadanos. Hoy, lo mismo que hace 50 años, la renta media de los agricultores del conjunto de la UE, aún incluyendo las ayudas de la PAC, sigue siendo la mitad que la del resto de los europeos. Cabe preguntarse, por tanto, sobre las razones de este fracaso.

Por Joaquín Olona. Zaragoza, 15 de febrero de 2017.

Las ayudas directas de la PAC, las vinculadas a derechos históricos y pagos desacoplados por superficie -es decir, que se perciben con independencia de lo que se produzca o incluso aunque no se produzca nada, ascendieron en España (2016)  a 4.171 millones €. Estas ayudas son las que corresponden al nuevo Régimen de Pago Básico, incluyendo también el Pago Verde, el Régimen de Pequeños Productores y el Complemento para Jóvenes Agricultores.

Las ayudas acopladas a determinadas producciones agrícolas y ganaderas percibidas en función de la superficie realmente cultivada (arroz, remolacha, proteaginosas, legumbres, frutos de cáscara, algarrobas y tomate industria) o del número de cabezas de ganado realmente gestionadas (vacas nodrizas, vacuno de cebo, vacuno de leche, ovino y caprino) ascendieron a 570 millones € durante 2016.

Durante 2016 también se destinaron  645 millones €  a sectores específicos tales como el hortofrutícola  (234 millones €), el vitivinícola (216 M€), algodón (65 millones €) y otros bajo diferentes y variadas modalidades de ayuda.

Las Islas Canarias recibieron (2016) la cantidad de 267 millones € a través de un programa específico (POSEICAN) que atiende a sus condiciones especiales.

Las ayudas arriba descritas configuran el llamado Primer Pilar de la PAC cuyo importe total ascendió en 2016, para el conjunto de España, a 5.653 millones € procedentes en su totalidad del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA).

El llamado Segundo Pilar de la PAC destinado al desarrollo rural, cuenta con un importe medio anual estimado de ayuda pública de 1.879 millones € para el periodo 2014-2020, en este caso cofinanciado por el Fondo europeo agrícola de desarrollo rural (Feader), la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. Esta ayuda se articula en Programas de Desarrollo Rural, uno por Comunidad Autónoma y otro nacional), que incluyen un amplio y variado conjunto de medidas que contemplan subvenciones a la inversión en activos físicos de diferente naturaleza o a la incorporación de jóvenes agricultores, compensaciones por limitaciones naturales o por llevar  a cabo acciones de interés ambiental o climático, apoyo a la formación, el asesoramiento y la transferencia de conocimientos, fomento de la agricultura ecológica o de la calidad agroalimentaria, apoyo a la gestión forestal,  aplicación del método Leader para diversificación y mejora de la economía rural y otras.

Así, la PAC supone en España un apoyo público financiero total anual del orden de 7.500 millones €, en su mayor parte procedente de fondos europeos (FEAGA y Feader) y que se distribuyen a través de un sistema de ayudas extraordinariamente complejo, de difícil comprensión y todavía más difícil gestión y evaluación. Estas dificultades y complejidad hacen que, por ejemplo, una pregunta tan sencilla como es ¿quiénes son los beneficiarios de la PAC? resulte muy difícil de contestar.

Si nos centramos en la principal componente de la PAC, es decir en los 4.171 millones € que configuran la ayuda  vinculada a derechos históricos y pagos por superficie desacoplados de la producción, nos encontramos, para el conjunto de España, con un colectivo de unos 800.000 beneficiarios. Sobre su caracterización socioeconómica se sabe muy poco: elevado grado de envejecimiento (más del 40% superan los 65 años), enorme heterogeneidad y poco más. En el caso de Aragón, con algo más de 45.000 beneficiarios, el cruce de los datos del PAC con la declaración del IRPF ha mostrado que, básicamente, se trata de un colectivo muy poco vinculado a la actividad agraria ya que el 71% de los beneficiarios declaran una renta agraria que tan sólo supone el 9% de su renta total. Esto cuestiona la eficacia de la ayuda. También ha podido comprobarse que cuanto mayor es la renta agraria, mayor es el importe de la ayuda recibida. Esto cuestiona la equidad. No obstante, también ha podido constatarse que cuanto mayor es el nivel de renta agraria, mayor es el  nivel de profesionalidad agraria, siempre que se admita que dicha profesionalidad es tanto mayor cuanto mayor peso tiene la renta agraria en la renta total.

Por otro lado existen muchos agricultores y ganaderos, como son los fruticultores, los cunicultores, los avicultores, los porcinocultores y otros que, estando sometidos a las mismas incertidumbres, están completamente excluidos de unos pagos directos que, aunque no la tienen en cuenta, se aplican con el propósito de compensar la renta.

No puede decirse, por tanto, que todos los agricultores se beneficien de la PAC, al menos no en la misma medida, ni que todos los beneficiarios puedan considerarse propiamente agricultores, al menos no con la profesionalidad razonablemente requerida.